《關于實施健康扶貧工程指導意見》政策解釋
2019-10-15
近日，經(jīng)國務院同意，國家衛(wèi)生計生委、國務院扶貧辦、國家發(fā)展改革委、教育部、科技部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、國家中醫(yī)藥局、中央軍委政治工作部、中央軍委后勤保障部、中國殘聯(lián)等15個部門聯(lián)合印發(fā)了《關于實施健康扶貧工程的指導意見》（國衛(wèi)財務發(fā)〔2016〕26號，以下簡稱《指導意見》），明確了實施健康扶貧工程的總體要求、目標任務和保障措施，對組織實施提出了要求。
一、黨的十八大以來，健康扶貧工作取得了哪些進展？
黨的十八大以來，各地、各部門深入貫徹落實 總書記關于新時期扶貧開發(fā)的重要戰(zhàn)略思想，根據(jù)精準扶貧、精準脫貧工作要求，將健康扶貧工作列入重要工作日程，不斷加大工作力度，取得了積極進展。一是農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障水平逐步提高。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)覆蓋了97%以上的農(nóng)村居民，截至2015年，人均政府補助標準提高到380元，政策范圍內(nèi)門診和住院費用報銷比例分別達到50%和75%左右。全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險，覆蓋了超過10億的參保居民，報銷比例不低于50%。建立疾病應急救助制度，全面開展重特大疾病醫(yī)療救助。逐步建立了基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助和疾病應急救助的銜接機制，農(nóng)村貧困人口就醫(yī)“接力”保障機制初步形成。全民醫(yī)保制度防大病、兜底線的能力進一步增強，農(nóng)村居民看病負擔大大減輕。二是貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設不斷加快。2012年以來，共安排中央專項投資794億元支持貧困地區(qū)11萬個衛(wèi)生計生機構(gòu)基礎設施建設，極大地改善了貧困地區(qū)衛(wèi)生計生服務條件。在貧困地區(qū)實施農(nóng)村訂單定向免費醫(yī)學生培養(yǎng)、全科醫(yī)生特設崗位計劃、西部衛(wèi)生人才培養(yǎng)等項目，開展衛(wèi)生計生人才綜合培養(yǎng)試點，努力緩解掣肘貧困地區(qū)衛(wèi)生計生事業(yè)發(fā)展的人才緊缺問題。三是醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)對口支援工作不斷深入。組織全國1644家三級醫(yī)院與3945家縣級醫(yī)院建立了對口支援關系，其中，832個貧困縣的縣級醫(yī)院基本上均有城市三級醫(yī)院在進行幫扶。四是公共衛(wèi)生、疾病預防控制工作力度不斷加大。2015年，人均基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費標準提高到40元，12大類45項基本公共衛(wèi)生服務得到全面落實。全面實施重大公共衛(wèi)生項目，加大貧困地區(qū)疾病預防控制工作力度。實施貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善和新生兒疾病篩查項目，為集中連片特困地區(qū)貧困家庭246萬名6-24個月的嬰幼兒每天補充1個營養(yǎng)包，為206萬名新生兒開展免費疾病篩查，有效改善了農(nóng)村貧困兒童營養(yǎng)和健康狀況。五是動員社會力量取得實質(zhì)進展。建立了衛(wèi)生計生行業(yè)專項扶貧基金—“健康暖心”扶貧基金，實施“健康暖心”工程，為特殊困難家庭及人群提供大病救助、醫(yī)療補助、養(yǎng)老服務救助及實施先天性心臟病兒童免費救治等“一免三助”服務。
但是由于新農(nóng)合和大病保險的保障水平還有待提高，醫(yī)療救助制度兜底線能力還要進一步增強，新農(nóng)合、大病保險制度與醫(yī)療救助、大病救助制度之間，在對象、程序、標準、信息等方面缺乏有效的銜接機制，政策的合力尚未形成；縣級醫(yī)院治療大病的能力不強，縣域外轉(zhuǎn)診率高，貧困地區(qū)地方病、傳染病防治任務依然較重，慢病患者逐年增多，導致因病致貧、因病返貧問題比較突出。根據(jù)國務院扶貧辦建檔立卡統(tǒng)計，因病致貧、因病返貧貧困戶占建檔立卡貧困戶總數(shù)的42%，患大病的和患長期慢性病的貧困人口疾病負擔重。
二、實施健康扶貧工程的對象和范圍是什么？
《指導意見》是落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的配套文件，對象和范圍與《中央決定》保持一致，針對貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口。
三、實施健康扶貧的總體要求是什么？
深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央扶貧開發(fā)工作會議精神，圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務院決策部署，堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，與深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革緊密結(jié)合，針對農(nóng)村貧困人口因病致貧、因病返貧問題，突出重點地區(qū)、重點人群、重點病種，進一步加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源整合，采取有效措施提升農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障水平和貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，全面提高農(nóng)村貧困人口健康水平，為農(nóng)村貧困人口與全國人民一道邁入全面小康社會提供健康保障。
四、在提高農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障水平方面有什么主要舉措？
要建立基本醫(yī)療保險、大病保險、疾病應急救助、醫(yī)療救助等制度的銜接機制，發(fā)揮協(xié)同互補作用，形成保障合力。
一是加快完善基本醫(yī)保制度，對農(nóng)村貧困人口實行政策傾斜。新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險制度覆蓋所有貧困人口并實行政策傾斜。新農(nóng)合個人繳費部分按規(guī)定由財政給予補貼，門診統(tǒng)籌覆蓋所有貧困地區(qū)，提高政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例。新農(nóng)合新增籌資加大對大病保險的支持力度，通過逐步降低大病保險起付線、提高大病保險報銷比例等，實施更加精準的支付政策，提高貧困人口受益水平。
二是加大醫(yī)療救助、臨時救助力度。將農(nóng)村貧困人口全部納入重特大疾病醫(yī)療救助范圍，進一步減輕貧困患者大病造成的負擔。對突發(fā)重大疾病暫時無法得到家庭支持、基本生活陷入困境的患者，加大臨時救助幫扶力度，積極發(fā)動慈善組織等社會力量進行救助。搭建政府救助資源、社會組織救助項目與農(nóng)村貧困人口救治需求對接的信息平臺，引導、支持慈善組織、企事業(yè)單位和愛心人士等為患大病的貧困人口提供慈善救助。
三是將符合條件的殘疾人醫(yī)療康復項目按規(guī)定納入基本醫(yī)療保險支付范圍，提高農(nóng)村貧困殘疾人醫(yī)療保障水平。
五、如何有效控制農(nóng)村貧困人口大病醫(yī)療費用？
一是實行縣域內(nèi)農(nóng)村貧困人口住院先診療后付費。定點醫(yī)療機構(gòu)設立綜合服務窗口，實現(xiàn)基本醫(yī)療保險、大病保險、疾病應急救助、醫(yī)療救助“一站式”信息交換和即時結(jié)算，貧困患者只需在出院時支付自負醫(yī)療費用。支持具備條件的地方，研究探索市域和省域內(nèi)農(nóng)村貧困人口先診療后付費的結(jié)算機制。
二是加大醫(yī)?？刭M力度。扎實推進支付方式改革，強化基金預算管理，完善按病種、按人頭、按床日付費等多種方式相結(jié)合的復合型支付方式，有效控制費用。
三是推進貧困地區(qū)分級診療制度建設。加強貧困地區(qū)縣域內(nèi)常見病、多發(fā)病相關專業(yè)和有關臨床專科建設，探索通過縣鄉(xiāng)村一體化醫(yī)療聯(lián)合體等方式，提高基層服務能力，到2020年使縣域內(nèi)就診率提高到90%左右，基本實現(xiàn)大病不出縣。
六、如何做到對農(nóng)村貧困人口大病和慢性病進行分類救治？
一是核準農(nóng)村貧困人口中因病致貧、因病返貧家庭數(shù)及患病人員情況。以縣為單位，依靠基層衛(wèi)生計生服務網(wǎng)絡，進一步核準農(nóng)村貧困人口中因病致貧、因病返貧家庭數(shù)及患病人員情況，建立農(nóng)村貧困人口因病致貧、因病返貧管理數(shù)據(jù)庫，為分類救治提供基礎數(shù)據(jù)和決策參考。
二是建立貧困人口健康卡并實行簽約服務。優(yōu)先為每人建立1份動態(tài)管理的電子健康檔案，建立貧困人口健康卡。推動基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為農(nóng)村貧困人口家庭提供基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生和健康管理等簽約服務。
三是對需要治療的大病和慢性病患者實行分類救治。能一次性治愈的，組織專家集中力量實施治療，2016年起選擇疾病負擔較重、社會影響較大、療效確切的大病進行集中救治，制訂診療方案，明確臨床路徑，控制治療費用，減輕貧困大病患者費用負擔；需要住院維持治療的，由就近具備能力的醫(yī)療機構(gòu)實施治療；需要長期治療和康復的，由基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在上級醫(yī)療機構(gòu)指導下實施治療和康復管理。實施光明工程，為農(nóng)村貧困白內(nèi)障患者提供救治，救治費用通過現(xiàn)行醫(yī)保制度等渠道解決，鼓勵慈善組織參與。
七、在提高貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務能力方面有什么主要舉措？
一是實施全國三級醫(yī)院與連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣縣級醫(yī)院一對一幫扶。從全國遴選能力較強的三級醫(yī)院（含軍隊和武警部隊醫(yī)院），與連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣縣級醫(yī)院簽訂一對一幫扶責任書，明確幫扶目標任務。采取“組團式”幫扶方式，向被幫扶醫(yī)院派駐1名院長或副院長及相關醫(yī)務人員進行蹲點幫扶，重點加強近三年縣外轉(zhuǎn)出率前5—10個病種的相關臨床和輔助科室建設，推廣適宜縣級醫(yī)院開展的醫(yī)療技術。采取技術支持、人員培訓、管理指導等多種方式，提高被幫扶醫(yī)院的服務能力，使其到2020年達到二級醫(yī)療機構(gòu)服務水平（30萬人口以上縣的被幫扶醫(yī)院達到二級甲等水平）。
二是加強貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設。按照“填平補齊”原則，實施貧困地區(qū)縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室標準化建設，使每個連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣達到“三個一”目標，每個縣至少有1所縣級公立醫(yī)院，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設1所標準化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，每個行政村有1個衛(wèi)生室。加快完善貧困地區(qū)公共衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，以重大傳染病、地方病和慢性病防治為重點，加大對貧困地區(qū)疾控、婦幼保健等專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)能力建設的支持力度。加強貧困地區(qū)遠程醫(yī)療能力建設，實現(xiàn)縣級醫(yī)院與縣域內(nèi)各級各類醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)互聯(lián)互通。積極提升中醫(yī)藥（含民族醫(yī)藥）服務水平，充分發(fā)揮中醫(yī)醫(yī)療預防保健特色優(yōu)勢。在貧困地區(qū)優(yōu)先實施基層中醫(yī)藥服務能力提升工程“十三五”行動計劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務中心建立中醫(yī)館、國醫(yī)堂等中醫(yī)綜合服務區(qū)，加強中醫(yī)藥設備配置和人員配備。
三是強化人才綜合培養(yǎng)。支持貧困地區(qū)高等醫(yī)學教育發(fā)展，引導貧困地區(qū)根據(jù)需求，合理確定本地區(qū)醫(yī)學院校和醫(yī)學類專業(yè)招生計劃。綜合采取住院醫(yī)師規(guī)范化培訓、助理全科醫(yī)生培訓、訂單定向免費培養(yǎng)、全科醫(yī)生和?？漆t(yī)生特設崗位計劃等方式，加強貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設。探索縣鄉(xiāng)人才一體化管理。根據(jù)貧困地區(qū)需求，組織開展適宜技術項目推廣，依托現(xiàn)有機構(gòu)建立示范基地，開展分級培訓，規(guī)范技術應用。接收貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生人員到軍隊醫(yī)學院校、醫(yī)療機構(gòu)進修學習、聯(lián)訓代培。有針對性地加強中醫(yī)藥適宜技術推廣，到2020年使貧困地區(qū)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院至少有2名醫(yī)師、每個村衛(wèi)生室至少有1名鄉(xiāng)村醫(yī)生掌握5項以上中醫(yī)藥適宜技術，為常見病、多發(fā)病患者提供簡便驗廉的中醫(yī)藥服務。充分發(fā)揮國家臨床醫(yī)學研究中心和協(xié)同研究網(wǎng)絡的作用，構(gòu)建推廣培訓服務平臺，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生人員的技術水平。各地要制訂政策措施，鼓勵優(yōu)秀衛(wèi)生人才到貧困地區(qū)服務；探索基層衛(wèi)生人才激勵機制，對長期在貧困地區(qū)基層工作的衛(wèi)生技術人員在職稱晉升、教育培訓、薪酬待遇方面給予適當傾斜。
四是統(tǒng)籌推進貧困地區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。深化貧困地區(qū)公立醫(yī)院綜合改革，協(xié)同推進醫(yī)療服務價格調(diào)整、醫(yī)保支付方式改革、醫(yī)療機構(gòu)控費、公立醫(yī)院補償機制改革，加強醫(yī)院成本管理。拓展深化軍民融合發(fā)展領域，駐貧困地區(qū)軍隊醫(yī)療機構(gòu)要融入貧困地區(qū)分級診療服務體系。創(chuàng)新縣級公立醫(yī)院機構(gòu)編制管理方式，逐步實行編制備案制。貧困地區(qū)可先行探索制定公立醫(yī)院績效工資總量核定辦法，合理核定醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)績效工資總量，結(jié)合實際確定獎勵性績效工資的比例，調(diào)動醫(yī)務人員積極性。制訂符合基層實際的人才招聘引進辦法，落實貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)用人自主權(quán)。加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設，分期分批對貧困地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)生進行輪訓，2017年前完成培訓。各地要結(jié)合實際，通過支持和引導鄉(xiāng)村醫(yī)生按規(guī)定參加職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，以及采取補助等多種形式，進一步提高鄉(xiāng)村醫(yī)生的養(yǎng)老待遇。加快健全貧困地區(qū)藥品供應保障機制，統(tǒng)籌做好縣級醫(yī)院與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的藥品供應配送管理工作。按照遠近結(jié)合、城鄉(xiāng)聯(lián)動的原則，提高采購、配送集中度，探索縣鄉(xiāng)村一體化配送，發(fā)揮郵政等物流行業(yè)服務網(wǎng)絡優(yōu)勢，支持其按規(guī)定參與藥品配送。
八、如何采取綜合措施提高貧困地區(qū)貧困人口的健康水平？
一是加大貧困地區(qū)慢性病、傳染病、地方病防控力度。加強腫瘤隨訪登記及死因監(jiān)測，擴大癌癥篩查和早診早治覆蓋面。加強貧困地區(qū)嚴重精神障礙患者篩查登記、救治救助和服務管理。完成已查明氟、砷超標地區(qū)降氟降砷改水工程建設，基本控制地方性氟、砷中毒危害。采取政府補貼運銷費用或補貼消費者等方式，讓農(nóng)村貧困人口吃得上、吃得起合格碘鹽，繼續(xù)保持消除碘缺乏病狀態(tài)。綜合防治大骨節(jié)病和克山病等重點地方病。加大人畜共患病防治力度，基本控制西部農(nóng)牧區(qū)包蟲病流行，有效遏制布病流行。加強對結(jié)核病疫情嚴重的貧困地區(qū)防治工作的業(yè)務指導和技術支持，開展重點人群結(jié)核病主動篩查，規(guī)范診療服務和全程管理，進一步降低貧困地區(qū)結(jié)核病發(fā)病率。在艾滋病疫情嚴重的貧困地區(qū)建立防治聯(lián)系點，加大防控工作力度。
二是加強貧困地區(qū)婦幼健康工作。在貧困地區(qū)全面實施免費孕前優(yōu)生健康檢查、農(nóng)村婦女增補葉酸預防神經(jīng)管缺陷、農(nóng)村婦女“兩癌”（乳腺癌和宮頸癌）篩查、兒童營養(yǎng)改善、新生兒疾病篩查等項目，推進出生缺陷綜合防治。建立殘疾兒童康復救助制度，逐步實現(xiàn)0-6歲視力、聽力、言語、智力、肢體殘疾兒童和孤獨癥兒童免費得到手術、輔助器具配置和康復訓練等服務。加強貧困地區(qū)孕產(chǎn)婦和新生兒急危重癥救治能力建設，加強農(nóng)村婦女孕產(chǎn)期保健，保障母嬰安全。加大對貧困地區(qū)計劃生育工作的支持力度，堅持和完善計劃生育目標管理責任制，加大對計劃生育特殊困難家庭的扶助力度。
三是深入開展貧困地區(qū)愛國衛(wèi)生運動。加強衛(wèi)生城鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，持續(xù)深入開展環(huán)境衛(wèi)生整潔行動，統(tǒng)籌治理貧困地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生問題，實施貧困地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境改善扶貧行動，有效提升貧困地區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量。將農(nóng)村改廁與農(nóng)村危房改造項目相結(jié)合，加快農(nóng)村衛(wèi)生廁所建設進程。加強農(nóng)村飲用水和環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測、調(diào)查與評估，實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，推進農(nóng)村垃圾污水治理，綜合治理大氣污染、地表水環(huán)境污染和噪聲污染。加強健康促進和健康教育工作，廣泛宣傳居民健康素養(yǎng)基本知識和技能，提升農(nóng)村貧困人口健康意識，使其形成良好衛(wèi)生習慣和健康生活方式。
九、如何保障健康扶貧工程各項工作任務落到實處？
一是加強組織實施?！吨笇б庖姟访鞔_了衛(wèi)生計生委、扶貧辦作為實施健康扶貧工程牽頭單位和各有關部門的職責分工。明確提出，按照中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的工作體制，各地要結(jié)合貧困地區(qū)實際制訂具體實施方案，明確時間表、路線圖，層層落實責任，精心組織實施健康扶貧工程。強調(diào)縣級政府承擔主體責任，要將實施健康扶貧工程作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要舉措，統(tǒng)籌做好資金安排、政策銜接、項目落地、人力調(diào)配、推進實施等工作。
二是落實投入政策?！吨笇б庖姟访鞔_提出，落實中央和省級財政扶貧投入責任。中央財政繼續(xù)加大貧困地區(qū)衛(wèi)生計生專項資金的轉(zhuǎn)移支付力度，推動健康扶貧工程順利實施。國家在貧困地區(qū)安排的公益性衛(wèi)生計生建設項目取消縣級和西部連片特困地區(qū)地市級配套資金。省市兩級財政安排的衛(wèi)生計生項目資金要進一步向貧困地區(qū)傾斜，連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣要通過統(tǒng)籌整合使用相關財政資金，加大健康扶貧投入。東部?。ㄊ校┮跂|西部扶貧協(xié)作框架內(nèi)，加大對貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的支持力度。
三是充分調(diào)動社會力量?！吨笇б庖姟诽岢隽斯膭钇髽I(yè)、社會組織、公民個人參與健康扶貧工程的措施。通過給予項目冠名、按規(guī)定落實扶貧捐贈稅前扣除、稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵更多社會資本投向貧困地區(qū)。充分發(fā)揮協(xié)會、學會等社會組織作用，整合社會資本、人才技術等資源，為貧困地區(qū)送醫(yī)、送藥、送溫暖。
四是嚴格考核評估?！吨笇б庖姟芬?，各地要將健康扶貧工程納入脫貧攻堅工作領導責任制和貧困地區(qū)政府目標考核管理，作為重要考核內(nèi)容，細化職責分工，明確任務要求，對實施情況定期檢查督促。國家衛(wèi)生計生委、國務院扶貧辦每年將組織對各地實施情況進行考核評估。
五是鼓勵各地因地制宜創(chuàng)新健康扶貧形式和途徑。《指導意見》要求，各地要以解決因病致貧、因病返貧問題為重點，結(jié)合實際積極探索，統(tǒng)籌配置和使用相關資金、項目，提高使用效率，推動實施健康扶貧工程。通過深化改革，激發(fā)實施健康扶貧工程的動力，通過健康扶貧與相關特色產(chǎn)業(yè)脫貧、勞務輸出脫貧等措施的銜接，形成合力，提高脫貧攻堅實際效果。
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